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Dans quels cas peut-on procéder à une révision unilatérale de l'attribution de compensation ?

L’attribution de compensation (AC) a pour but de garantir la stricte neutralité budgétaire de l’intégration, par une commune, à un EPCI à fiscalité professionnelle unique. Définie à l’article 1609 nonies C du Code général des impôts, elle permet aux EPCI de reverser à leurs communes membres les ressources fiscales qu'elles percevaient avant le passage en fiscalité unique, diminuées des charges transférées. Il s’agit alors d’une dépense obligatoire pour l’EPCI au sens de l’article L.2321-1 du CGCT, le conseil communautaire devant communiquer aux communes membres le montant prévisionnel de l’AC de l’année au plus tard le 15 février de l’année N.

Une fois déterminé, le montant de l'AC est normalement figé. L’article 1609 nonies C du CGI prévoit toutefois plusieurs cas de révision des AC. 4 procédures différentes peuvent être citées :

- La révision libre qui requiert des délibérations concordantes entre l’EPCI et ses communes membres ;

- La révision liée à tout transfert de charges entre l’EPCI et ses communes membres ;

- La révision unilatérale du montant de l’AC opérée sans accord entre l’EPCI et ses communes membres ;

- La révision individualisée qui nécessite un accord entre l’EPCI et une majorité qualifiée de ses communes membres.

La révision unilatérale du montant de l’attribution de compensation

La révision unilatérale du montant de l’AC est ainsi opérée par l’EPCI, et uniquement par celui-ci, sans accord des communes membres. Deux cas de figure sont alors possibles. Premièrement, lors d’une fusion d’EPCI ou en cas de modification du périmètre d’intervention d’un EPCI. En second lieu, lors de la diminution des bases imposables de la fiscalité professionnelle transférée à l’EPCI, cette procédure ayant par ailleurs été précisée par la loi de finances pour 2022.

I. Fusion d’EPCI ou modification du périmètre d’intervention d’un EPCI

1. En cas de fusion d’un EPCI absorbant un ancien EPCI à fiscalité professionnelle unique

En cas de fusion, l’article 1609 nonies C du CGI prévoit, pour les communes auparavant membres d’une EPCI à fiscalité professionnelle unique, que le montant de l’AC est égal à celui perçu par la commune dans l’EPCI préexistant en N-1 avant la fusion, sous réserve du transfert de nouvelles charges. Auquel cas, il devra être fait appel à la CLECT ayant pour rôle d’évaluer les transferts de charges réalisés par les communes membres à l’EPCI afin de recalculer le montant d’AC que devra rétrocéder l’EPCI à la commune, et ce, dans un délai de 9 mois maximum. Le rapport est ensuite transmis aux communes qui disposent alors d’un délai de 3 mois afin de l’approuver, ou non.

Toutefois, le a. du 1. du 5° du V de l’article 1609 nonies C du CGI prévoit la possibilité de déroger à cette règle soit par des délibérations concordantes produites par l’EPCI et les communes membres (procédure de révision libre), soit, dans les trois premières années d’existence du nouvel EPCI, par une décision unilatérale de l’organe délibérant de celui-ci statuant à la majorité des deux tiers de son conseil. Néanmoins, dans cette dernière optique, la révision unilatérale du montant de l’AC ne pourra avoir pour effet de minorer ou de majorer celle-ci de plus de 30% de son montant total, dans une limite de 5% des RRF de la commune concernée l’année précédant la révision.

Néanmoins, il est à noter que cela ne peut être réalisé qu’une seule fois par l’EPCI dans les 3 ans suivant la fusion[1].

2. En cas de modification du périmètre d’intervention d’un EPCI à fiscalité professionnelle unique

Lorsqu’un EPCI à fiscalité professionnelle unique connaît une modification de son périmètre d’intervention, que ce soit une réduction ou, a contrario, une extension, le a. du 2. du 5° du V de l’article 1609 nonies C du CGI prévoit que le montant de l’AC est déterminé dans les mêmes conditions que vu précédemment.

De fait, pour les communes auparavant membres dudit EPCI connaissant une modification de son périmètre, ainsi que pour les communes nouvellement membres de cet EPCI connaissant en l’espèce une extension de son périmètre et auparavant membre d’un autre EPCI à fiscalité professionnelle unique, le montant d’AC sera égal à celui qu’elle percevait en année N-1 avant ladite modification du périmètre. Néanmoins, il est possible, pour l’EPCI, de déroger à cela soit par des délibérations concordantes produites par l’EPCI et les communes membres (procédure de révision libre), soit, dans les trois premières années suivant la modification du périmètre de l’EPCI, par une décision unilatérale de l’organe délibérant de celui-ci statuant à la majorité des deux tiers de son conseil. À nouveau, dans cette dernière optique, la révision unilatérale du montant de l’AC ne pourra avoir pour effet de minorer ou de majorer celle-ci de plus de 30% de son montant total, dans une limite de 5% des RRF de la commune concernée l’année précédant la révision.

Toutefois, il est à noter que cela ne peut être réalisé qu’une seule fois par l’EPCI dans les 3 ans suivant la modification du périmètre intercommunal[2].

II. Diminution des bases imposables de fiscalité professionnelle de l’EPCI

Lorsque l’EPCI connaît une diminution des bases imposables de fiscalité professionnelle, la révision du montant de l’AC est prévue par le 1° du V de l’article 1609 nonies C du CGI. Cette procédure a alors été précisée par la loi de finances pour 2022.

Ainsi, auparavant, celui-ci disposait qu’en cas de baisse des bases imposables amenant à une réduction des produits fiscaux transférés à l’EPCI, ce dernier pouvait réduire unilatéralement le montant de l’AC, via une délibération adoptée à la majorité simple par le conseil communautaire.

La loi de finances pour 2022 est venue préciser que cette réduction ne pouvait être supérieure à la perte de produit global. En outre, l’EPCI peut alors faire supporter la baisse à l’ensemble des communes membres bénéficiant de l’AC, ou, le cas échéant, à la seule commune membre sur le territoire de laquelle la baisse des bases imposables survient. Toutefois, la baisse de l’AC ne peut être supérieure au montant le plus élevé entre 5% des RRF de la commune, et le montant perçu par cette dernière au titre du prélèvement sur les recettes de l’État au profit des communes et des EPCI à fiscalité propre contributeurs au Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) prévu par l’article 78 de la loi de finances pour 2010.

Enfin, et sous réserve de cela, la loi rappelle que les EPCI peuvent bénéficier, en vertu de l’article 79 de la loi de finances pour 2019, d’un Fonds de compensation des pertes de produits des IFER relatives à la fermeture d’installations de production d’électricité d’origine nucléaire ou thermique à flamme ; ainsi que, en vertu de l’article 78 de la loi de finances pour 2010 précité, du prélèvement sur les recettes de l’État permettant de verser une compensation aux EPCI à fiscalité propre enregistrant « une perte importante de base de cotisation foncière des entreprises et une perte importante, au regard de leurs recettes fiscales, de produit de contribution économique territoriale afférent aux entreprises à l'origine de la perte de base de cotisation foncière des entreprises ».

Alors, la loi de finances pour 2022 instaure au sein de l’article 1609 nonies C du CGI une disposition prévoyant que les EPCI concernés pourront décider d’une réduction du montant de l’AC sur plusieurs années, celle-ci ne pouvant toutefois pas être supérieure à la différence entre la réduction du produit global des impositions transférées par les communes à l’EPCI et le montant de la compensation versée au titre des mécanismes de compensation. Par conséquent, dans le calcul de la perte de bases fiscales, l’intercommunalité doit prendre en compte les compensations versées par l’État au titre de la perte de produits des IFER suscités et au titre de la compensation versée par l’État pour perte de produit de la CET.

Cependant, la baisse des bases imposables doit être due au départ d’entreprises du territoire de l’EPCI. En effet, « l'incidence des abattements, exonérations et autres réfactions facultatives adoptés par l’EPCI ne peut pas justifier une modulation à la baisse du montant individuel des AC »[3].

III. L’EPCI ne peut modifier unilatéralement l’AC après approbation en raison de mauvaises informations transmises par les communes

Dans sa jurisprudence n°1900234 du 25 février 2021, le tribunal administratif de Caen est venu préciser qu’un EPCI ne peut pas modifier unilatéralement le montant d’AC reversé à ses communes membres après approbation par son conseil communautaire et par les conseils municipaux desdites communes membres du calcul effectué par la CLECT, quand bien même il serait relevé des erreurs dans les informations transmises par les communes à la commission ayant biaisé les calculs de cette dernière. De fait, la juridiction administrative précise alors que, même en de telles circonstances, le nouveau montant de l’AC doit être approuvé par les conseils municipaux des communes concernées, en ce que cela ne rentre pas dans l’une des hypothèses de l’article 1609 nonies C du CGI relatives à la révision unilatérale.

Toutefois, en l’absence de confirmation ou d’infirmation par le Conseil d'État, l’EPCI n’ayant pas interjeté appel, et, a fortiori, ne s’étant pas pourvu en cassation, la valeur juridique à accorder à cette décision demeure relative.

[1] Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, Guide pratique « Attribution de compensation », Février 2019. [2] Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, Guide pratique « Attribution de compensation », Février 2019. [3] Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, Guide pratique « Attribution de compensation », Février 2019.