Projet de loi "Engagement et Proximité": des innovations limitées, des souplesses apportée

Le projet de loi, présenté en Conseil des Ministres le 17 juillet dernier, constitue le premier volet de la réponse du gouvernement au constat des déséquilibres fragilisant la cohésion des territoires.

À lire l’exposé des motifs et les éléments de langage qui veulent orienter la lecture et l’interprétation du texte, ce dernier porte des objectifs ambitieux : résorber la fracture territoriale, réconcilier les territoires ruraux et les territoires urbains etc…

Quiconque prendrait de telles annonces au pied de la lettre en serait pour ses frais. Il y a loin, en effet, entre les ambitions exposées et les innovations - limitées - d’un texte essentiellement curatif.

Deux de ses aspects ont cependant attiré notre attention.

Vers une stabilisation du processus d’intégration communautaire

Si le projet de loi sera amendé et complété lors de son examen parlementaire, on peut d’ores et déjà considérerqu’il n’entraînera pas de changement majeur. Rien de comparable en tout cas au potentiel de rupture que revêt le nouvel acte de différenciation et de décentralisation qui devrait intervenir au premier semestre 2020.

Une évolution mérite cependant d’être signalée : la marche vers l’intercommunalité, voire la supra-communalité, longtemps présentée comme inexorable, subit incontestablement un léger coup d’arrêt.

Ce dernier était à prévoir : les recompositions opérées par les lois NOTRe et MAPTAM ont été telles qu’elles ont fini par provoquer une indigestion chez de nombreux élus locaux. Les griefs sont connus et le sentiment d’une dépossession ou d’une « intercommunalité imposée », largement partagé. Un rééquilibrage était donc attendu, notamment de la part des élus qui peinaient à trouver leur place dans les vastes ensembles intercommunaux.

Ce projet de loi ne bouleversera pas, en l’état, l’économie générale du bloc local mais il arrondira les angles et soulagera notamment certains des abcès causés par les fusions et les transferts de compétence.

À moins d’un an des élections municipales, c’est une initiative calculée : nul doute que les maires - qu’on a si souvent entendu morigéner le président de la république - apprécieront les concessions effectuées par le texte, au premier rang desquelles figure le rappel explicite du rôle clé de la commune et de son premier magistrat.

Reste à voir s’il s’agit d’une inflexion temporaire ou si le processus engagé par les lois Chevènement de 1999 vient d’atteindre un plateau.

Ce « rééquilibrage »se traduit notamment dans plusieurs mesures :

• La possibilité ouverte aux communes classées stations de tourisme de récupérer la compétence « promotion du tourisme, dont création d’un office de tourisme », ce qui reviendra pour l’EPCI à un exercice territorialisé de la compétence, avec les questions que posent les modalités de rétrocession d’une compétence, le devenir de la taxe de séjour si celle-ci est intercommunale…)

• L’extension du délai laissé aux communes membres d’une communauté de communes pour prendre position sur le transfert de la compétence eau-assainissement au 31/12/2019 (minorité de blocage) ; mais sans assouplissements pour les communautés d’agglomération dont le transfert reste obligatoire au 1er janvier 2020.

• La création d’une procédure permettant à une communauté de communes ou d’agglomération de se scinder en deux ou en plusieurs EPCI, après avis de l’organe délibérant existant, et par la constitution d’une majorité qualifiée dans chacun des périmètres issus de la scission.

• L’extension aux communautés d’agglomération de la procédure de retrait dérogatoire des communes d’un EPCI, grâce à laquelle une commune peut être autorisée par le préfet de département à se retirer d’un EPCI pour adhérer à un autre, sous réserve qu’un tel retrait ne porte pas atteinte aux fondamentaux de l’intercommunalité, et notamment au principe de continuité territoriale.

• Le renforcement – limité – des pouvoirs de police du maire, via la création d’une procédure pouvant aboutir au transfert de la compétence permettant d’avertir puis de fermer un débit de boisson ou un restaurant qui se serait rendu coupable d’une infraction aux lois et règlements auxquels il est soumis.

Faites connaître votre intercommunalité, son bilan, ses projets !

Notre offre est à découvrir ici

Une nouvelle approche des relations entre l’Etat et les collectivités

Cette relative modestie des dispositions contenues dans le projet de loi signale également un changement de méthode : le gouvernement a manifestement entendu le vœu du président du Sénat qui, dès novembre 2018, indiquait que « tout n’est pas du domaine législatif ». Les bonnes pratiques existent, il faut les faire connaître, organiser leur diffusion, puis les laisser infuser, sans rien imposer. Cette nouvelle philosophie du "droit à la différenciation" colore l’ensemble du texte.

Pour répondre aux difficultés de gouvernance de certains EPCI et renforcer le lien entre communes et communauté, deux nouveaux dispositifs sont introduits dans la loi : le pacte de gouvernance et le conseil des maires :

• Mais plutôt que d’en systématiser l’usage, le législateur fait droit à la demande de souplesse émanant des territoires en conférant à ces dispositifs un caractère facultatif.

• Il s’est également refusé à préciser le contenu de ces pactes de gouvernance, considérant à l’évidence qu’il appartient aux élus de définir les modalités de participation des communes à l’intercommunalité. L’indétermination de ces dispositifs est un gage de flexibilité.

Dans le même esprit, il lève certaines des obligations qui pesaient jusqu’à présent sur les conseils municipaux et communautaires :

• Pour les EPCI, la création d’un conseil de développement ainsi que l’élaboration d’un schéma de mutualisation sont ainsi rendues facultatives.

• Pour les communes, l’élaboration du rapport annuel sur le service public des déchets deviendra également facultative ;

Ces décisions actent l’échec relatif de ces dispositifs qui, de toute évidence, n’auront jamais donné leur pleine mesure. Elles revêtent également une dimension symbolique évidente : le gouvernement reconnaît entre les lignes que certaines démarches ne peuvent être imposées, et qu’il est préférable de les faire reposer sur l’intelligence territoriale.

D’autres initiatives confirment cet assouplissement :

• Le régime des délégations de compétence entre collectivités (article L. 1111-8 du CGCT) est ainsi modifié pour permettre à une collectivité de déléguer une partie de compétence, et non plus nécessairement la totalité de celle-ci.

• La suppression de l’obligation sexennale de révision des SDCI, qui répond favorablement à une demande des associations d’élus.

Enfin, tirant les conclusions du Grand Débat et le malaise exprimé par les élus locaux, le texte prévoit également un certain nombre de dispositions sur le statut de l’élu afin de faciliter la conciliation de l’exercice d’un mandat avec une activité professionnelle, la formation des élus ; et la protection fonctionnelle ; dans un contexte où, à la veille des municipales, est craint une crise majeure des vocations. Le texte vient essentiellement de renforcer les dispositifs existants, parmi lesquels notons à ce stade notamment l'assouplissement de certains droits à remboursement de frais engagés par les élus pendant leur mandat (frais de garde, frais de transport) ; l’obligation de contracter une assurance pour la protection fonctionnelle du Maire - avec dans les 2 cas un soutien financier de l’Etat aux communes de moins de 1 000 habitants.