2018-2022 : quels contrats pour les collectivités ?
La circulaire parue précisant les règles applicables concernant le dispositif de contractualisation prévu par la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 a provoqué colère et interrogations de la part des élus locaux. Malgré la méthode nouvelle - le contrat - les conditions sont jugées trop strictes et les engagements de l'Etat insuffisants.
Décryptage de la circulaire.
Quelles collectivités concernées ?
Le mécanisme se concentre sur les principales collectivités représentants près de 70% de la dépense locale :
Les Régions, Départements et la Métropole de Lyon, les collectivités de Corse, de Martinique et de Guyane,
Les communes et EPCI dont les Dépenses réelles de Fonctionnement constatées en 2016 sur le budget principal (ou des budgets principaux agrégés en cas de fusion), hors reversements de fiscalité (chapitre 014) sont supérieures à 60 millions d'euros.
Le refus d'une collectivité de signer un contrat ne l'exclura pas pour autant des objectifs fixés : elle se verra appliquer des objectifs par le Préfet, qui pourra tenir compte des différents critères d'ajustements prévus par la loi.
Les autres communes ou EPCI qui le demanderaient pourront signer un contrat : ils n'auront toutefois pas de caractère obligatoire et le préfet pourrait donc refuser la demande de signature d’un contrat par une collectivité.
Les collectivités volontaires devront se manifester avant le 30 avril.
Quelques précisions sur les notions fondamentales des contrats :
Les Dépenses Réelles de Fonctionnement (DRF) = l’ensemble des mouvements réels sur comptes de classe 6 (hors différences valeurs comptable des immobilisations, différences sur réalisations positives transférées en investissement et contributions des communes du Grand Paris au FCCT)
Les reversements ou prélèvements de fiscalité (notamment attributions de compensation, DSC mais également prélèvement FPIC ou FNGIR) n’entrent pas dans le périmètre des Dépenses réelles.
En excluant des DRF les reversements de fiscalité, les collectivités pourraient se voir pénaliser en cas de transferts de compétences : ceux ci génèreront mécaniquement une hausse des dépenses générales, la baisse en contrepartie des Attributions de compensation versées ne sera pas mesurée. La circulaire précise toutefois que les transferts de compétences seront prises en compte dans l'évaluation annuelle des objectifs de dépense.
Le besoin de financement = la variation de la dette (ou différence entre les emprunts contractés et le remboursement de la dette.
La capacité de désendettement = l’encours de dette (comptes de classe 16 hors 1688 et 169) divisée par l’épargne brute de la collectivité
La capacité de désendettement est mesurée soit sur le dernier exercice (2016), soit en tenant compte de la moyenne d’épargne brute des 3 dernières années : seul le ratio le plus favorable sera retenu.
Le périmètre, le contenu des contrats
Les contrats, signés avant le 30 juin comporteront :
Les objectifs d’évolution des Dépenses réelles de Fonctionnement (DRF),
Les objectifs de réduction du besoin de financement,
Les collectivités dont la capacité de désendettement dépassent en 2016 le plafond national (12 ans pour les communes et EPCI), une trajectoire d’amélioration de la capacité de désendettement.
Seul le non-respect du premier point (objectif d’évolution des DRF) entrainera l’application du mécanisme de sanction (reprise financière).
Les collectivités devront respecter l’objectif national d’évolution des Dépenses Réelles de Fonctionnement (DRF), fixé à 1,2% par an en base 2017 (c’est à dire inflation comprise).
Cet objectif de +1,2% porte sur les dépenses totales de la collectivité (budget principal et annexes), toutefois, les objectifs fixés dans le contrat ne portent que sur l’évolution des dépenses réelles de fonctionnement du budget principal : les collectivités seront donc tentées de reporter leurs dépenses sur les budgets annexes afin d'éviter la sanction financière.
L’objectif sera fixé sur 3 ans : le plafond maximum de dépenses de la collectivité ne pourra être réajusté si celle-ci dépasse les objectifs fixés (elle devra en conséquence réduire d’autant plus fortement sa dépense l’année suivante pour rester dans les objectifs fixés…)
Des modulations possibles, mais limitées, de l’objectif d’évolution des dépenses
3 critères permettent d’ajuster à la hausse ou à la baisse le plafond de +1,2% annuel : l’ajustement sera au maximum de +/- 0,15 points (ce qui signifie que des paliers intermédiaires pourront être définis). En l'espèce, une grande partie des collectivités concernées ne devraient pas se voir appliquer de modulation compte tenu des seuils assez restrictifs pour en bénéficier.
Dans certains cas, 2 indicateurs pourront être utilisés pour évaluer le critère : la DGCL précise toutefois que la modulation ne pourra en aucun cas dépasser 0,15 point.
Evolution annuelle de la population 2013-2018 et croissance annuelle du nombre de logements
La population prise en compte est la population totale (communes + EPCI) ou municipale (Régions + Département
Le seuil de déclenchement du critère croissance démographique est de +/- 0,75 points par rapport au taux de croissance annuel moyen 2013-2018 que nous avons estimé à +0,3% par an (France métropolitaine + OM) : ce critère ne devrait pas jouer à la baisse pour les collectivités (ce qui signifierait que la collectivité a connu une baisse de population supérieure à 0,45% par an).
à noter que la croissance du nombre de logements n'est pas apprécié par rapport à une moyenne nationale : l'appréciation (croissance supérieure à 2,5% du stock de logement 2014) se fera au cas par cas, et ne pourra jouer qu'à la hausse.
Revenus moyens de la population ou part des habitants résidents en quartiers prioritaires (uniquement pour les communes et EPCI)
Le seuil de déclenchement du critère revenus est de 115% (abaissement du plafond) ou 80% (augmentation du plafond) par rapport au revenu moyen national constaté de l’année (13 149€/hab. en 2017).
Le critère « QPV » joue uniquement à la hausse, si au moins 25% de la population de la commune / EPCI réside en QPV.
Evolution annuelle des dépenses réelles de fonctionnement de la collectivité 2014-2016
Le seuil de déclenchement est de +/-1,5 point à la moyenne nationale. Si l’évolution constatée est supérieure, le plafond sera abaissé, et inversement.
Le taux moyen est défini pour chaque catégorie de collectivité : commune, EPCI (sans distinction dans la nature des EPCI), département, région.
L'évaluation de la réalisation des objectifs
Ces contrats triennaux seront évalués chaque année de manière partagée avec le Préfet, afin d'évaluer notamment l'atteinte des objectifs de dépenses, tout en portant attention à l'évolution du besoin de financement et la capacité de désendettement, puisqu'étant fortement liés au premier. Le préfet devra prendre en compte les modifications intervenues notamment la création d'un budget annexe, les transferts de compétence, les modifications de périmètre.
La décision de l'application du mécanisme de sanction sera laissé à l'appréciation du préfet qui devra motiver sa décision.
Le cas échéant, le mécanisme de sanction appliqué (prélèvement sur la fiscalité) sera différent selon que la collectivité a signé ou non un contrat : en cas de signature d'un contrat, le prélèvement sera réduit à 75% de l'écart constaté l'année N.
comme précisé, les objectifs d'évolution des dépenses seront fixés sur 3 ans et ne pourront être réajustés en cas de dépassement des objectifs, qui contraindra, pour les collectivités à réduire d'autant plus la dépense l'année suivante...On peut imaginer toutefois que la possibilité de conclure des avenants permettra de réajuster certains objectifs.
La menace de la baisse des dotations...
Les plus petites collectivités ne sont pas soumises à la signature du contrat : bien que devant présenter dans leur débat d'orientation budgétaire les objectifs d'évolution des DRF, aucune sanction financière ne leur sera appliquée. Toutefois le premier ministre la rappelé : si la "ligne rouge" est dépassée la menace du retour de la baisse des dotations est avancée...
